1992.
évi XXIII. törvény
a köztisztviselők
jogállásáról
A közszolgálati
jogviszony tartalma
23. § A köztisztviselőt az e törvényben meghatározott
feltételek teljesítése esetén - a 32. §-ban foglaltak kivételével - iskolai
végzettségének és a közszolgálati jogviszonyban eltöltött idejének megfelelően
kell besorolni.
A karriertípusú
közszolgálati rendszerek leghangsúlyosabb elemei közé tartozik a tervszerű
előmenetel, ami biztonságot, valamint a politikai váltógazdaságtól való
függetlenséget nyújt a köztisztviselők számára. A karrierrendszer jellemzője,
hogy a köztisztviselő teljes szakmai életútját a közszolgálatban járja be, s
előmenetele az érdemek figyelembevételével szigorúan kötött szabályok alapján fokozatosan történik. Az ún. alkalmazási
típusú közszolgálati rendszerekben a politikai megbízhatóság döntő szerepet
játszik, ezért a karriertípusú rendszerekre jellemző képesítési követelmények
érvényesítése a háttérbe szorul. Ennek azonban az a következménye, hogy
korántsem élveznek akkora biztonságot a köztisztviselők, mint a karriertípusú
rendszerekben. Egyre gyakoribb, hogy a két rendszer elemeit egymással
kombinálják, s így azok egymást kiegészítve jellemzik az egyes országok
közszolgálati rendszereit. A karrierrendszer mindenki számára biztosít bizonyos
előmeneteli automatizmust, de e jelentősebb rangokért, címekért pályázat,
illetve versenyvizsga alapján kell megküzdeni. A személyi állomány
stabilitására jellemző, hogy a köztisztviselőket abban az esetben sem lehet
elbocsátani, ha munkahelyük megszüntetésére kerül sor. Ilyen esetben szakmai
felkészültségüknek, illetve besorolási fokozatuknak megfelelő másik álláshelyre
tarthatnak igényt. A minősítés döntő szerepet játszik a köztisztviselő
karrierjében, ezért annak tartalma szabadon megismerhető, illetve, ha azzal a
köztisztviselő nem ért egyet, kérheti annak felülvizsgálatát. Vannak országok,
ahol a közszolgálati karrierre próbaidős szolgálat alapján készítik fel a
jelölteket, amely vizsgakötelezettséggel zárul. A köztisztviselők díjazása kötött szabályok szerint történik, s
mértéke döntően az előmeneteltől, illetve a betöltött álláshelytől függ.
A Ktv. az érdemeken
alapuló, szabályozott előmenetelt biztosít a köztisztviselő számára, amely
előre kiszámítható pályaút tervezését teszi lehetővé. Részletesen meghatározza
a köztisztviselő előmenetelének feltételeit. Főszabályként a köztisztviselő
besorolása, iskolai végzettsége és közszolgálati jogviszonyban töltött ideje,
valamint minősítése alapulvételével történik. A pályakezdő - iskolai
végzettségétől függően - egy vagy két évet gyakornokként tölt el.
Az előmeneteli
rendszer alapját a köztisztviselők besorolása képezi, mivel ez határozza meg
díjazásukat, pihenőidejüket, illetve egyéb jogosultságaikat. A köztisztviselők
besorolása két besorolási osztály szerint történik. A felsőfokú iskolai
végzettségű köztisztviselőket a I-es besorolási osztályba, a középiskolai
végzettségű köztisztviselőket a II-es besorolási osztályba kell sorolni. Ahhoz,
hogy tényleges előmenetele legyen a köztisztviselőknek, a jogalkotó a besorolási
osztályokat fokozatokra osztotta, amelyekhez arányosan szétosztott fizetési
fokozatok tartoznak. A fokozatok a közszolgálati jogviszonyban töltött idő
függvényében emelkednek, ez biztosítja a közszolgálati pályán elérhető érdemi
előrelépést. A besorolásra az iskolai végzettség, valamint a közszolgálati
jogviszonyban eltöltött idő alapján kerül sor.
A közszolgálati
jogviszonyban töltött idő számításánál figyelmen kívül kell hagyni a
munkaviszonyban, munkavégzésre irányuló egyéb jogviszonyban töltött idő
tekintetében a munkavégzési kötelezettséggel nem járó, megszakítás nélküli hat
hónapot meghaladó időtartamot. Ezek közül csak a sor- és tartalékos katonai,
illetve a polgári szolgálat és a 14 éven aluli gyermek ápolásának,
gondozásának, valamint a tartós külszolgálatot teljesítő dolgozó házastársa
által igénybe vett fizetés nélküli szabadság időtartama vehető figyelembe.
Főszabályként tehát a közszolgálati idő számításánál a munkaviszonyban töltött
időket kell figyelembe venni.
A közszolgálati
jogviszonyban töltött idő számításával kapcsolatosan számos jogalkalmazási és
értelmezési probléma vetődött, illetve vetődik fel, amelyek megoldásánál
feltétlenül érvényesíteni kell, hogy
- a már megszerzett
jogok a lehető legkisebb mértékben szenvedjenek csorbát;
- a
foglalkoztatással összefüggő jogszabályok között összhang álljon fenn;
- a közszolgálati
pályaútra felkészítő gyakornoki időszak rendeltetését indokolt fenntartani.
Mindezek figyelembe
vételével az alábbi jogszabályi rendelkezések értelmezésére indokolt és
célszerű kitérni.
Az 1992. július
1-jétől kinevezett pályakezdő köztisztviselők esetében az egyetemi tanulmányok
időtartamából az első hat hónap sem számítható be, mivel az sértené a
törvénynek a gyakornoki időszakra vonatkozó általános szabályát. E
köztisztviselők esetében pályájuk során bármilyen más időtartamnak az
elismerésére csak abban az esetben kerülhet sor, amikor a Munka
Törvénykönyvének szabályai alapján az időtartam munkaviszonynak minősül (pl.
betegállomány).
A közszolgálati
jogviszonyban töltött idő számításánál sajátos jogalkalmazási problémaként
vetődik fel, hogy a korábban Tanácsakadémiát végzett dolgozók tanácsakadémiai
tanulmányinak ideje - mint munkaviszonyban töltött idő - teljes egészében
beszámítható-e a közszolgálati jogviszonyban töltött időbe. A Tanácsakadémiáról
szóló rendelkezések [1047/1952. (XI. 21.) MT határozat; 1030/1958. (VIII. 9.)
Korm. határozat; 1013/1963. (VI. 15.) Korm. határozat; 1021/1970. (VI. 7.)
Korm. határozat; a Minisztertanács Tanácsszervek Osztálya vezetőjének 30-3/1970
(TK. 25.) TO utasítása] alapján megállapítható, hogy a Tanácsakadémián
kifejezetten csak a tanácsi szervekkel munkaviszonyban álló dolgozók
folytathatták tanulmányaikat. A szakoktatási tanfolyamon résztvevők a
tanulmányi idejük alatt megkapták illetményüket az alkalmazó tanácsi
szervektől, sőt munkahelyükön több alkalommal meghatározott gyakorlati
feladatokat is elvégeztek. Mindezekből az a következtetés vonható le, hogy a
szaktanfolyamokon való részvétel egy olyan sajátos munkavégzésnek minősült,
amelynek során a munkavégzés a tanulási kötelezettségben nyilvánult meg.
Mindezek alapján az ilyen tanulmányi időt - teljes egészében - közszolgálati
jogviszonyban töltött időnek kell tekinteni.
Hasonló
jogértelmezési problémát vet fel az ún. SZET-es hallgatóként egyetemen töltött
tanulmányi idő beszámítása is. A felsőoktatási intézmények nappali tagozatán
tanulmányokat folytató szakmunkás képesítésű hallgatók helyzetének rendezéséről
szóló 11/1978. (VIII. 29.) MüM rendelet 1. § (1) bekezdése főszabályként
kimondta, hogy a felsőoktatási intézmények nappali tagozatára beiratkozott és
ott tanulmányokat folytató szakmunkás képesítésű fizikai foglalkozású fiatalok
munkaviszonya (munkavégzési kötelezettsége) a tanulmányok megkezdésétől azok
befejezéséig szünetel. A munkavégzési kötelezettség hiánya miatt ezért
közszolgálati jogviszonyban töltött időként csak hat hónap vehető figyelembe a
tanulmányok idejéből.
A munkanélküli
járadékon töltött idő megítélése is számos problémát vet fel a közszolgálati
jogviszonyban töltött idő számításának szempontjából. A munkanélküli járadék
folyósításának időtartama korábban munkaviszonyban töltött időnek számított.
1993. január 1-jétől a munkanélküli járadék, a képzési támogatás, valamint a
pályakezdők munkanélküli segélye folyósításának időtartama nem tekinthető
munkaviszonyban eltöltött időnek (1992. évi LXXX. tv.). Minden munkaviszonyban,
munkavégzésre irányuló egyéb jogviszonyban töltött időt közszolgálati
jogviszonyban töltött időnek kell tekinteni, kivéve a munkavégzési
kötelezettséggel nem járó, megszakítás nélkül hat hónapot meghaladó időtartamot
akkor, ha azt nem 10 éven aluli gyermek ápolására, gondozására vették igénybe.
Mindezek alapján 1992. december 31-éig a munkanélküli járadékon töltött időből
hat hónap vehető figyelembe, ezt követően viszont egyáltalán nem minősülhet ez
az időtartam közszolgálati jogviszonyban töltött időnek.
Az ipari tanulói jogviszony
közszolgálati jogviszonyban töltött időként nem számítható be, mivel a
munkaviszonnyal összefüggő egyes kérdésekről szóló többszörösen módosított -
1992. július 1-jével hatályon kívül helyezett - 17/1979. (XII. 1.) MüM rendelet
12. § (3) bekezdése nem tette lehetővé a szakmunkás tanulóidő munkaviszonyban
töltött időként történő elismerését. Ez természetesen nem érinti a más
jogszabályban előírt szolgálati idő számítását, így különösen a
társadalombiztosítási ellátással kapcsolatos jogszerző időt.
A Ktv. minősítési
rendszerére a viszonylagos kötöttség
jellemző, ami azt jelenti, hogy a minősítőnek törvényi kötelezettsége, hogy
figyelembe vegye a törvény mellékletében meghatározott minősítési szempontokat,
de azon túlmenően szabadon állíthat fel általa lényegesnek tartott egyéb
értékelési szempontokat. Ha a munkáltatói jogkör gyakorlója él ezzel a
lehetőséggel, a minősítési lapon külön fel kell tüntetni az általa lényegesnek
tartott egyéb körülményeket is. A minősítési lapon szereplő, valamint a minősítő
által meghatározott további szempontok alapján a köztisztviselő kiemelkedő,
átlag feletti, átlagos, átlag alatti, nem kielégítő értékelést kaphat. A végső
értékelés megállapításához a munkáltatói jogkör gyakorlója az egyes
szempontokat a munkakör jellegétől függően eltérő súllyal is figyelembe veheti.
Amennyiben az adott munkakörben a készségekre, illetve képességekre vonatkozó
szempontok közül az elemző-, az írásbeli kifejező-, továbbá a kapcsolatteremtő
és -fenntartó készség dominál, ezen szempontoknak kell döntő szerepet kapniuk a
minősítési fokozat megállapításánál, a minősített alkalmasságának
megítélésénél. A végső értékelés eredményeképpen a köztisztviselő - kellő
részletezettségű írásbeli indokolás alapján - kiválóan alkalmas, alkalmas,
kevéssé alkalmas, alkalmatlan minősítést kaphat.
A törvény
illetményrendszere az egyes illetményelemekre, az azokkal kapcsolatos
jogosultságra és mértékre vonatkozó rendelkezéseket foglalja magában. Ezek a
szabályok nagyrészt kógensek, ami miatt a rendszert szokás kötött illetményrendszernek is nevezni. Az illetményrendszerre
vonatkozó szabályok azonban a törvény által meghatározott keretek között
bizonyos esetekben eltérést is engednek (pl. címadományozás, +/- 20%-os
eltérítés az alapilletménytől stb.).
A köztisztviselői
törvény eredetileg a kötött
illetményrendszert vezette be, mivel a tervezhetőség és a kiszámíthatóság
elvével ez a megoldás volt összhangban. A köztisztviselői törvényt megelőzően a
munkáltatói jogkör gyakorlójának diszkrecionális jogához tartozott a munkabér
megállapítása - bizonyos alsó határok figyelembe vételével -, ami nagy
mértékben erősítette a szubjektivizmust és a munkavállalói
kiszolgáltatottságot. A kötött
illetményrendszer hatálybalépése gyökeresen megváltoztatta a korábbi
illetmény-megállapítási módot és azzal, hogy a törvényben megállapított
illetményeket alanyi jogon biztosította a köztisztviselőknek jelentős garanciát
adva ezzel a munkáltatói túlkapásokkal szemben.
A törvény
gyakorlati alkalmazása azonban bizonyította, hogy ez a kötöttség bizonyos mértékű merevséggel járt együtt, hiszen a
köztisztviselő illetménye kizárólag a közszolgálatban eltöltött évek számától
függött. Ez nagymértékben megnehezítette az eltérő munkateljesítmények
differenciált díjazását. Az 1995. június 30-ától bevezetett alapilletmény
eltérítési lehetőség jelentős mértékben oldott az illetményrendszer addigi kötöttségén. A törvénymódosítás
jelentős változásokat hozott az illetmény megállapításának módszerében, mivel
az addigi automatizmust a munkáltatói jog mérlegelés szerinti alkalmazása
váltotta fel.
A hivatali
szervezet vezetője át nem ruházható hatáskörében - 2003. január 1-jétől a
köztisztviselő teljesítményértékelésének figyelembevételével - dönt az
alapilletmény 20%-os emeléséről, illetve csökkentéséről. Lényegében
teljesítményértékelés hiányában a köztisztviselő alapilletménye ettől az
időponttól kezdődően nem téríthető el. A törvény 6. §-ának (1) bekezdése
szerint a munkáltatói jogokat, ha törvény vagy kormányrendelet eltérően nem
rendelkezik, a közigazgatási szerv hivatali szervezetének vezetője gyakorolja.
A törvény eltérő rendelkezésének hiányában a munkáltatói jogkört vezető
megbízatású köztisztviselője is gyakorolhatja. E rendelkezésekből az
következik, hogy csak a hivatali szervezet vezetője dönthet a 20%-os eltérési
lehetőség alkalmazásáról. Ez alól kivételt képez az önkormányzat jegyzője,
akinek kinevezése, ezáltal illetményének megállapítása a képviselő-testület
hatáskörébe tartozik.
A 112/1992. (VII.
7.) Korm. rendelet 1. § (1) bekezdésének c) pontja alapján minisztériumban a
miniszter dönt a főosztályvezetői megbízásról. Ez a főszabálytól eltérő
speciális munkáltatói joggyakorlás nem jelenti azonban azt, hogy a miniszter
diszkrecionális jogkörébe tartozna az alapilletmény megváltoztatása. E személyek
esetében is a közigazgatási államtitkár az, aki jogosult a döntést meghozni.
Az előzőekben
kifejtettek alapján minisztériumban kizárólag a közigazgatási államtitkár,
egyéb országos hatáskörű, illetve dekoncentrált szervnél a szerv vezetője,
önkormányzatnál a jegyző jogosult a differenciálás kérdésében dönteni.
Az illetményalaptól
történő eltérésnek természetesen pénzügyi korlátai is vannak. A törvény
értelmében a hivatali szerv vezetője kizárólag a megállapított személyi
juttatások előirányzatán belül térhet el a köztisztviselő alapilletményétől.
Ennek a szabálynak az oka az államigazgatásban jelenleg érvényesülő sajátos
létszám- és bérgazdálkodásban keresendő. Az államigazgatási szerveknek a
személyi juttatásokkal, valamint a létszám előirányzattal történő gazdálkodását
egyfelől igen szigorú finanszírozási korlát, másfelől az államigazgatási szerv
vezetőjének nagyfokú önállósága jellemzi.
A Ktv. az
államtitkár, a helyettes államtitkár és a főosztályvezető esetében - megjelölve
a döntésre jogosultak körét is - szintén lehetőséget ad az alapilletmény
eltérítésre. Az eltérítésre azonban csak a vezetői munka értékelésének
eredményétől függően kerülhet sor.
A jogalkalmazási
munka során indokoltan felmerülő kérdés, lehetett-e 20%-nál kisebb mértékben
megemelni, illetve csökkenteni az alapilletményeket. A Ktv. 43. § (4) és (5)
bekezdése egyértelműen a differenciált illetmény-megállapítást támasztja alá,
vagyis nincs akadálya annak, hogy az alapilletményt 0-20%-os mértékben emeljék,
illetve csökkentsék.
A törvény egyértelmű
eligazítást nyújt abban a kérdésben is, hogy a köztisztviselő korábban
megállapított alapilletménye az ismételt megállapítást követően legfeljebb
20%-kal csökkenhet.